(가제)지역문화정책 이슈페이퍼

NAFAC Issue Paper _ Culture & Local

창간준비호 2023-1 (2023.05.25 발간)

『지역문화재단의 현황 분석 및 변화방향』 연구결과 다이제스트

1/4. 문화재단의 상(象 想, 相)과 현황

작성자 : 김해보 (서울문화재단 정책협력실 전문위원, sea@sfac.or.kr)

(사)한국광역문화재단연합회(한광연, The National Assembly of Foundations for Arts & Culture)는 전국 17개 광역시도의 문화재단들이 2012년부터 함께 만들어온 정책협의체입니다. 2016년에는 “연대와 협력”을 모토로 사단법인으로 출범했습니다.

한광연 부설 한국지역문화정책연구소에서는 2023년부터 전국의 문화정책 현장과 연구 결과를 소개하고 그 의미를 읽어서 널리 알려주는 이슈페이퍼를 발간하고자 합니다. 그 창간 준비호로서, 2022년 한광연 공동연구로 진행되었던 『지역문화재단의 현황 분석 및 변화방향』 연구결과를 총 4회에 나누어 요약하고 정책적 시사점을 짚어봅니다. 본격적인 이슈페이퍼 발간을 준비하며 다양한 편집형식과 전달방식을 실험하고자 합니다. 독자 여러분들께서 <제호>, <편집 및 디자인>, <향후 다룰 주제>, <발간방식> 등에 대해서 기탄없는 의견을 보내주시면 감사하겠습니다. 특히 한광연 회원기관 직원분들께서 함께 해주시기를 고대합니다. 의견은 한광연 사무처 이메일로 회신해주시면 됩니다.

<창간 준비호 발간 계획>

회차	주제	세부내용	발간 예정일	작성자
1회차	문화재단의 상과 현황	-전국 문화재단 현황, 제도적 의의	5.25(목)	김해보
2회차	문화재단의 20년	-광역문화재단 주요 변화상	6.1(목)	조정윤
3회차	문화재단 직원들과 일	-직무분석 결과 (AHP 상세 설명)	6.14(목)	조정윤
4회차	문화재단의 미래	-미래 변화 방향과 과제	6.21(목)	김해보

“문화재단의 상과 현황”

1. 지역문화재단이란?

2. 전국 지자체의 지역문화재단 운영현황 (2022.12월 기준)

3. 지역문화재단의 상(象, 想, 相)

4. 지역문화재단의 미래상 함께 그리기

(가제)“지역문화정책 이슈페이퍼” 한국광역문화재단연합회 홈페이지에 연재됩니다. 바로가기☞ http://nafac.or.kr/	◷문의 : 한광연 사무처

『지역문화재단의 현황 분석 및 변화방향』 연구결과 다이제스트 _ 1/4.

문화재단의 상(象 想, 相)과 현황

1. 지역문화재단이란?

□ “지역문화진흥”을 위해 “지방자치단체가 설립·운영하는” “재단법인”

○ 지역문화진흥법 제2조의 “지역문화”와 제19조의 “지역문화재단” 개념을 적용하여 파악함

- 지역문화진흥법의 정의에 따라, 재단의 고유사업 영역이 될 “지역문화”의 범위를 “문화예술”부터 관광, 문화산업, 축제, 문화유산까지 포괄적으로 해석함

지역문화진흥법 중 지역문화재단의 정의와 관련된 조항들

제2조(정의)

1. “지역문화”란 「지방자치법」에 따른 지방자치단체 행정구역 또는 공통의 역사적ㆍ문화적 정체성을 이루고 있는 지역을 기반으로 하는 문화유산, 문화예술, 생활문화, 문화산업 및 이와 관련된 유형ㆍ무형의 문화적 활동을 말한다.

제19조(지역문화재단 및 지역문화예술위원회의 설립 등)

① 지방자치단체의 장은 지역문화진흥에 관한 중요 시책을 심의ㆍ지원하고 지역문화진흥 사업을 수행하기 위하여 지역문화재단 및 지역문화예술위원회를 설립ㆍ운영할 수 있다.

② 지역문화재단 및 지역문화예술위원회는 법인으로 하되, 이 법에서 규정한 것을 제외하고는 「민법」 중 재단법인에 관한 규정을 준용한다.

○ 최초 설립 주체와 상관없이 현재 지자체 산하기관으로 공시된 경우도 포함

- 최초 설립은 지자체가 하지 않았지만, 추후 지자체 출연기관으로 편입되어 운영되는 경우도 있음

. 강릉문화재단 사례 : 1998년에 강릉문화예술진흥재단으로 개인이 설립 => 2000년부터 강릉시 사업 수탁, 2005년부터 강릉시장이 이사장에 취임

. 통영국제음악재단 사례 : 금호아시아나에서 설립 => 통영시에서 2013년 설립조례 제정

□ 1997년에 최초 설립, 지역문화진흥법 제정 후 급증한, 한국의 독특한 문화제도

○ 1997년 경기문화재단을 시초로 2000년대 들어 설립 시작, 2010년대 꾸준한 증가세를 보이다가, 2014년 지역문화진흥법 제정으로 기초문화재단 설립 붐을 이룸

- 기초 지자체 설립 문화재단은 2001년 부천문화재단이 시초인 것으로 볼 수 있음

- 지역문화진흥법 제정 후 2015~2020년 사이에 총 49개 지역문화재단이 설립됨

○ 1970년대부터 2000년대까지 국가 문화정책을 지역에서 집행하는 주요 주체들이 지방문화원⇒문예회관⇒지역문화재단으로 변화해온 현상임

- 국가 문화시책의 지역 확산 주체는 정권별 정책기조를 반영하여 중앙정부에 의해 선택된 측면이 있음

- 지방문화원은 당초 해방직후 지방 유지들에 의해 설립된 민간 문화운동의 주체가 특수법인격을 획득한 사례임. 1962년 한국문화원연합회 설립 후 조직화되었고, 1965년 <지방문화사업조성법>에 의해 정부의 공식적인 지원을 받아 지역의 전통문화 보전 등 정부시책 협력 파트너가 되었음.

- 문예회관은 지방의 문화인프라 확충을 위해 중앙정부 주도로 조성한 공공 문화인프라임. 1980년대 중반 제 5공화국 국정지표에 '문화인프라 확충'이 포함되고, 1984년 '지방문화중흥 5개년 계획'에 근거하여 1지자체 당 1문예회관 목표로 지방문예회관들이 본격 건립되었음

○ 지역문화재단의 출현은 2000년대에 본격화된 지방자치와 분권 기조가 반영된, 한국적인 현상임

- 지역문화재단은 2000년대 이후 자치와 분권의 기조에 맞춰 애당초 지자체가 설립한 공공 조직이며, 중앙정부가 그 설립을 지지하고 지역문화진흥법에 법적 근거를 마련한 지역문화진흥정책의 주체임

- 문화재단 설립에는 단순히 정부나 지자체의 문화정책 의지만 작용한 것이 아니라, 민주화에 따른 시민사회의 역할강화, 신공공관리론에 따른 공공행정혁신, 지방자치와 분권화, 문화경제과 창조도시 담론의 세계적 붐 등 다양한 시대적 요인들이 작용한 것임

<시대별 지역문화정책의 주체로서 호명된 지방문화원, 문예회관, 문화재단의 설립 추이>

2. 전국 지자체의 지역문화재단 운영현황 (2022.12월 기준)

□ 행정안전부 지방공공기관 통합공시 <클린아이> 통해 파악

https://www.cleaneye.go.kr/siteGuide/iptCompStatus.do

○ 2022.12월 현재, 총 141개 지역문화재단이 운영 중

- 문화부가 발간하는 <전국 문화기반시설 총람>에서는 주로 전국지역문화재단연합회(전지연) 회원기관 명단을 준용하여 지역문화재단 숫자를 파악함. (2022년 전국문화재단은 총 131개로 파악)

- 반면, 본 연구에서는 행정안전부에서 운영하는 <클린아이 : 지방공공기관 통합공시>에 공시된 지방자치단체 출연기관들 중에서 아래 기준을 적용하여, 2022.12월 현재, 총 141개 지역문화재단이 운영 중인 것으로 파악했음(광역문화재단 17개, 기초문화재단 124개, 약 7개 설립 추진 중)

2023.1월 기준으로는 인천시 남동구(남동문화재단)까지 포함하여 총 142개가 운영 중

나주시 천연염색문화재단 (2006년에 전통문화 보전 및 계승을 위해 지자체가 설립), 무안황토건축문화재단(무안의 문화자원인 황토건축 진흥, 군민 문화예술활동 지원을 위해 2021년 출범), 계룡군문화발전재단(계룡시의 특색인 軍문화를 활용한 계룡軍문화축제 개최를 위해 2008년 재단 설립 등기) 등은 전지연 회원기관이 아니지만 지방공공기관통합공시에 해당 지자체의 출연기관으로 명시되어 있음.

- <클린아이>에서 확인되는 지자체 출연 문화재단 중에는 단편적인 지역특화문화사업 수행을 위해 설립된 문화재단도 있는데, 지역문화진흥법 제2조(정의) 1의 “지역문화” 정의에 비추어 이를 지역문화재단의 고유목적 사업영역으로 보지 않을 근거도 없음

- 그리고 지역축제(보령, 함평 등), 문화시설(나주 등), 지역특화 문화사업(계룡, 무안 등) 수행을 위한 전문 상설기구로서 문화재단들이 설립 또는 전환되는 사례들이 많은 바, 이들의 고유목적사업이 지역 문화진흥사업으로서 얼마나 적절한지를 판단하는 것은 매우 자의적이며 부적절함. 본 연구에서는 아래 기준으로 지역문화재단으로 인식하였음

- 그 결과로 2022년 전국문화기반시설총람 대비 10개 지역문화재단을 추가로 확인했는데, 그 중 9개 문화재단이 전지연 회원으로 아직 등록되지 않은 문화재단이었음. 2022년까지 실제 설립된 지역문화재단은 총 142개였으나, 2022년에 문경문화관광재단이 기관 통폐합으로 폐쇄된 바 있음.

본 연구에서의 지역문화재단 인식 기준

지역문화진흥법 제2조의 “지역문화”와 제19조의 “지역문화재단” 개념 적용

“지역문화” 진흥을 위해 “지방자치단체가 설립·운영하는” “재단법인”

-명  칭 : 주요 사업영역을 표현한 기관 명칭의 경우 <문화재단>, <문화예술재단>외 <축제관광재단>, <문화산업진흥재단>, <문화예술체육진흥재단>까지 포함

-법인격 : 통폐합 후 <진흥원>으로 기관 명칭을 변경했으나 여전히 독립된 문화재단 법인격을 유지하는 경우는 지역문화재단으로 인식

-독립성 : 2022년에 <문경문화관광진흥공단> 내 <문화사업팀>으로 흡수 통합된 문경문화재단의 경우는 독립된 조직으로서 재단법인격을 상실했으므로 제외

-대표성 : 세분화된 문화사업 지자체 출연 재단법인이 다수 존재할 경우, 포괄적인 지역문화진흥 사업을 담당하는 1개의 지역문화재단만 인식

○ 지역문화재단은 국가와 지자체의 지역문화정책 실행의 핵심주체로 자리 잡았음

- 전국 지방자치단체의 58.0%(총 226개 기초 지자체 중 54.8%, 17개 광역지자체 중 100%)가 지역문화재단을 운영 중이며, 중앙정부 지역문화진흥 시책의 핵심 실행주체이기도 함.

<전국 지역문화재단 설립 현황> (2022.12월 현재)

지역 (가나다순)	광역문화재단		기초문화재단 (설립연도 순) 기관 통폐합 및 명칭변경 등 주요 변화 연혁은 각 기관 홈페이지 공시 내용을 확인함. 기관 설립일은 공식자료가 확인되는 한 등기일(경영공시)/발기일(기사 등 확인)/출범일(홈페이지, 기사 확인) 순으로 기재하였음. 일부 최근 발족한 기관의 경우 홈페이지도 없어서 신문기사로만 발기일/출범일을 확인함. <설립 추진중>은 “설립 타당성 연구”, “문화재단 설립 조례 제정” 등 관련 기사가 검색되는 경우로 파악함. 밑줄은 2022 전국문화기반시설총람 외에 <클린아이>에서 추가한 것임. (*)는 전지연 회원기관으로 검색되지 않는 기초문화재단임. 명칭이 <자치구명+문화재단>이 아닌 경우는 따로 표기하였음		비고 (설립추진 중)
	설립	년도
강원	1	1999	16	강릉시, 정선군(정선아리랑문화재단), 춘천시, 인제군, 원주시, 평창군(문화도시재단), 영월군, 홍천군, 횡성군(문화관광재단), 태백시, 속초시(문화관광재단), 양양군, 양구군, 고성군, 동해시(문화관광재단)(*), 철원군(*)	삼척시 추진중
경기	1	1997	22	부천시, 고양시, 성남시, 하남시, 의정부시(예술의전당), 화성시, 안양시(문화예술재단), 용인시, 수원시, 오산시, 안산시, 군포시, 김포시, 광명시, 여주시(여주세종문화재단), 평택시, 구리시, 과천시, 광주시, 양평시, 포천시, 이천시	남양주시, 양주시 추진중
경남	1 (문화예술진흥원)	2010	9	거제시(문화예술재단), 김해시, 창원시, 사천시, 밀양시(문화관광재단), 거창군, 통영시(한산대첩문화재단), 진주시(문화관광재단), 남해군(관광문화재단)	통영국제음악재단 미포함 양산시, 합천군 추진중 2013년 경남문화재단이 진흥원으로 통합
경북	1	2020	11	경주시, 청송군(문화관광재단), 청도군(청도우리정신문화재단), 안동시(한국정신문화재단), 영양군(축제관광재단), 영주시(문화관광재단), 포항시, 군위군(문화관광재단), 예천군(문화관광재단), 봉화군(축제관광재단), 영덕군(문화관광재단)	2022년 문경문화관광재단 폐지(문화관광진흥공단으로 합병)
광주	1	2010	0	-
대구	1 (문화예술진흥원)	2009	6	중구(도심재생문화재단), 수성구, 달성군, 동구, 달서구, 북구(행복북구문화재단)	2022년 대구문화재단이 진흥원으로 통합
대전	1	2009	1	대덕구(문화관광재단)
부산	1	2009	2	금정구, 부산진구	연제구 추진중
서울	1	2004	22	중구, 구로구, 마포구, 강남구, 성북구, 영등포구, 종로구, 서초구, 성동구, 광진구, 강북구, 도봉구, 은평구, 금천구, 동대문구, 노원구, 관악구, 동작구, 양천구, 송파구, 강동구, 중랑구
세종	1	2016	0	-
울산	1	2017	2	남구(고래문화재단), 울주군
인천	1	2004	4	부평구, 서구, 연수구, 중구	남동구 설립완료 : 2023.1월
전북	1 (문화관광재단)	2016	5	전주시, 익산시(문화관광재단), 완주군, 고창군(문화관광재단), 부안군	군산시 추진중
전남	1	2009	9	나주시(나주시천연염색문화재단)(*), 목포시, 영암군, 담양군, 강진군(문화관광재단), 순천시, 해남군(문화관광재단), 무안군(무안황토건축문화재단(*), 함평군(축제관광재단)(*)
제주	1 (문화예술재단)	2000	0	-
충북	1	2011	5	청주시(문화산업진흥재단), 충주시(중원문화재단), 괴산군(문화예술체육진흥재단)(*), 영동군(축제관광재단), 제천시
충남	1	2013	10	계룡시(계룡군문화발전재단)(*), 아산시, 천안시, 당진시, 보령시(축제관광재단)(*), 금산군(축제관광재단)(*), 공주시, 서산시, 홍성군(홍주문화관광재단), 논산시(문화관광재단)
총계	17		124	총 226개 기초 지자체 중 54.8%, 17개 광역지자체 중 100% 설립 (전체 58.0%)	약 7개 설립 추진 중
	141

3. 지역문화재단의 상(象, 想, 相)

□ 하나로 정의되기 어려운 문화재단 상(象, 想, 相)

○ 지역문화재단들의 정체성과 상을 하나로 설정하는 것은 불가능함

- 각 지자체별 설립 목적, 현재 수행사업들, 명칭들의 다양함으로 인해, 지역문화재단들의 통일된 정체성 정의는 사실상 불가능함.

내외부 이해관계자들이 인식하는 지역문화재단의 상(象, 想, 相)

○ 문화재단에 기대되는 이상적인 정책역할의 상(象 : ideal type)

○ 현재 수행하고 있는 사업을 통해 떠올려지는 조직에 대한 상(想 : impression)

○ 이해관계자들이 느끼는 조직 및 제도적 효용으로서 상(相 : recognition)

□ 문화재단의 상을 만드는 “문화재단이라는 말”

○ 기관 명칭은 지역문화재단에 대한 상을 그리게 되는 첫 매개체임

- 지역문화재단의 기관 명칭은 주로 <지자체명><문화/예술/관광/축제><재단/진흥원> 등 세 영역으로 구분됨

- 이 중 지자체 산하 기관임을 표방하는 <지자체명>, 기관의 핵심 사업영역을 표방하는 <문화/예술/관광/축제> 파트를 통해 지역문화재단의 역할 상을 짐작하게 됨

- 반면 <재단/진흥원>의 구분은 문화정책 영역에서의 정책 기조 변화를 반영하는 것으로서, 일반인들이 그 차이를 구분하여 인식하기는 어려움

“문화재단이라는 말”에 나타난 문화재단에 대한 상

○ “비영리법인” : 공법인과 사법인 사이의 “비영리 재단법인”으로서 법인격

○ “문화재단” : 문화행정의 특수성을 구현할 제도 명칭

○ “지역문화재단” : 지역문화진흥법에 역할이 명시된 정책 실행 기구 명칭

○ “문화/문화예술/문화관광/축제관광/체육진흥재단” : 핵심 사업영역을 표방

○ “문화/문화예술/문화관광/축제관광/체육진흥” 등 지자체가 기대하는 핵심 사업영역의 변화를 나타냄

- 141개 지역문화재단의 명칭에 사용된 단어들은 각 지자체가 생각하는 문화의 개념과 핵심 정책과제를 표방함

- “문화” 이외에 “관광재단(전라북도, 영주시, 영덕군, 대덕구 등)”과 “관광+축제재단(영양군, 남해군, 진주시, 봉화군 등)”이라는 명칭이 25개(141개 중 17.7%) 였고, 심지어 “문화”라는 말이 전혀 사용되지 않은 경우도 6건(4.2%)이나 되었음

- 이는 예술지원 중심에서 관광, 축제, 문화산업 등 문화를 통한 지역의 경제적 활력 제고로까지 확장되어 온 정부 문화정책의 변화와 이에 따른 지역문화재단 역할에 대한 기대 상의 변화를 반영하는 것임.

<141개 지역문화재단 명칭에 포함된 단어 빈도>

○ “지역문화재단”이라는 말은 공법인과 사법인 사이의 “비영리 재단법인”으로서 독특한 법인격을 표상함

- <재단법인>은 권리(인권, 소유권, 자유권...)와 행위(사업행위, 경제행위, 범죄행위...)의 주체로서 <법인>격을 나타냄

- 행위의 공법적 구속력 관점에서는 사법인이지만 행위를 관리감독 및 처벌하는 기준은 공법인에 준함

<공법인과 사법인 사이에 위치한 지역문화재단>

자연인
개인사업자
임의단체				법인격 없는 사단, 비영리민간단체
사법인		영리법인		주식회사, 합명.합자회사, 유한책임회사, 유한회사, 협동조합, 기타법인 등
		비영리법인		사단법인, 사회복지법인, 재단법인 특수법인(법정법인, 의료법인 등), 공익법인, 기타법인, 사회적협동조합
				◀ 지역문화재단은 여기 어디쯤에 위치!!
공법인		공공단체 (협의)		공공기관, 공법상 재단, 공법상 사단(공공조합), 영조물법인 등 (지자체 설립 기관 제외)
		지자체
		국가

□ 문화재단의 상을 만드는 “문화재단의 역할 기대상”과 “일하는 방식”

○ 설문조사로 전국 지역문화재단 직원들의 인식을 파악함

- “지역문화재단의 역할 기대상”, “지역문화재단의 일하는 방식”에 대한 이상적 상과 현재 상황에 대한 직원들의 인식, 그리고 미래 변화에 대한 기대 사이의 차이를 확인함

지역문화재단 직원 대상 설문 개요

○ 설문목적 : 지역문화재단의 미래 변화 방향 설정을 위해 “지역문화재단 직원들의 문화재단의 상에 대한 인식” 조사

○ 설문내용 : <문화재단에 대한 기대 상>, <미래 어젠다>, <변화실행을 위한 역량 준비> 관련 의견을 단계적으로 질문함

○ 설문구성 : <문화재단 일의 세 가지 층위> 즉 <기관의 정책역할(Institutional Value) / 조직의 사업영역(Business Area) / 개인의 직무(Job)> 차원으로 나누어 선택식 및 서술식 설문 구성

○ 설문진행 방식

- 현장 수거 : 위촉연구진이 전국 문화재단 종사자 교육에 참여하여 설명 제공, 현장 설문 및 수거 (제주, 2022.8.24, 8.31)

- 이메일 수거 : 17개 회원재단 공동연구진이 기관별 5~10명 설문대상자 설정, 설명 제공, 이메일로 답변 제출

○ 설문 응답자

- 총 242명 : 광역문화재단 151명(62.5%), 기초문화재단 78명(32.2%)

○ 직원들은 <시민들의 문화생활과 문화복지 증진>을 지역문화재단의 핵심역할 영역으로서 인식함

- 설문조사 결과 지역문화재단 직원들은 <시민들의 문화생활과 문화복지 증진>을 지역문화재단의 핵심역할 영역으로서, 정관에 명시된 설립목적, 현재 수행하고 있는 사업, 그리고 미래에 적절한 역할로, 일관성 있게 인식하고 있었음.

- 공동연구진 FGI와 자문위원회 논의 결과, 광역문화재단의 역할로 요구되는 “정책기능”의 개념 설정이 어렵지만 반드시 필요함을 확인하였음. 이에 현장성에 기반 한 [정책 거버넌스], [정책 제언 및 자문], [정책 연구조사] [정책 사업 개발]의 4가지 정책기능 강화 방향을 제시하였음.

<지역문화재단의 역할 기대 상 설문답변 – 정책영역>

○ 지역문화재단의 “일하는 방식(지향가치, 업무절차, 자원)”에서 이상과 현실의 갭을 확인함

- 상호 딜레마적 관계에 있는 지역문화재단의 지향가치와 행동준거들에 대한 기대상과 현실수준을 설문한 결과에서 지역문화재단 직원들이 재단에 대해 가지고 있는 인식을 확인할 수 있었음

- 지역문화재단 직원들은 현재 수행하고 있는 업무의 절차와 내용에 있어서, 사회적 보편성을 지향하는 문화적 가치보다는 <독창적인 예술적 가치>와 <콘텐츠의 수월성>을 더 기대하며, 공공행정의 공공성 보다는 <문화행정의 특수성>이, 절차적 정당성 보다는 <결과의 문화적 의미>가 더 많이 구현되기를 기대하는 것으로 파악되었음.

- 공동연구진 FGI와 자문위원회 논의에서는 재원 종속성이 제약하는 기관 자율성, 이로 인한 지역문화재단 관료화 등의 문제가 지적되었음. 문화행정의 내용적 공공성 구현에 적합한 행정시스템을 함께 제안하고 변화시켜나가는 정책역량과 리더십이 절실히 필요하다고 지적되었음.

지역문화재의 가치와 행동준거 중에서 지역문화재단에 대한 상(象,想,相)을 이루는 요소들
구분	딜레마적 요소들
지역 (자치성)	중앙정부 정책기조를 반영한 문화서비스 실행 및 전달 역할	vs.	지자체의 문화정책 기조를 반영한 지역문화진흥 역할
	지자체 등 정부정책결정 사항의 집행 대행기관	vs.	문화정책 개발 및 기획 담당 민간 전문가 집단
문화예술 (전문성)	예술적 가치 구현 (독창성, 창의성)	vs.	문화적 가치 구현 (보편성, 통합성)
	콘텐츠 수월성 구현 (Excellence)	vs.	향유 접근성 구현 (Access)
재단 (공공성)	보편적 공공행정 기준에 따라 공정한 업무처리	vs.	문화행정의 특성을 반영한 창의적 업무처리
	공공행정의 절차적 공공성 구현	vs.	문화사업의 의미와 가치 구현

4. 지역문화재단의 미래 상(象, 想, 相) 함께 그리기

□ 지역문화재단에 대한 기대와 현실의 갭으로 인해 흔들리는 <상>

○ <문화재단>의 역할에 대한 기대와 비판 존재

- 지역문화재단의 역할이 지자체 문화사업 실행과 시설 운영까지 확대되고 있는 반면, 지자체 문화사업의 수탁 대행사, 중앙정부 시책의 배달사업소화 되었다는 비판도 지속적으로 제기됨

- 특히 지역문화재단이 지역문화진흥법 제 19조에 명시된 “지역문화진흥 시책을 심의·지원하”는 주체로서의 역할은 충분히 하고 있는지 비판이 제기됨

- 실제로 지자체와의 관계에서는 주로 건별로 위탁되는 시책사업을 집행하며, 지역문화진흥계획 수립 등 종합적인 관점에서의 지자체 문화정책에는 접근 권한이 없는 것이 현실임

- 오히려 거액의 국고가 지원되는 문화도시 지정 경쟁 속에서 지자체가 문화도시센터를 따로 설립하고 중앙정부의 심사 요건에 따라 포괄적인 문화도시 계획 수립과 실행과정에서 지역문화재단의 역할이 애매해지는 경우도 발생함

○ <문화재단>의 업무방식에 대한 기대와 비판 제기

- 분권/자치라는 문화예술계의 요구와 함께 정부 차원에서는 시책사업의 실행력과 민간영역의 전문성, 기부를 통한 민간재원조성, 진흥 보다는 지원에 집중한 역할 등을 고려하여 문화재단이라는 법인격이 선택되었음

- 그러나 지역문화재단은 지역문화진흥법에 설립근거만 명시되었을 뿐, <민법>과 <지방자치단체 출자·출연기관의 운영에 관한 법률>에 따르는, 지자치 문화시책의 실행 <조직> 형태의 하나로만 인식되는 경향이 큼.

- 정부 조직과 다르게 기부를 받을 수 있다는 법인격의 장점만 취했을 뿐, 시민사회가 원하는 투명성과 공무원들이 원하는 통제를 위해, 공공기관에 준하는 기준이 모두 적용됨

- 그 결과 지역문화재단은 정부 시책을 대행 집행하는 민간의 전문성을 가졌으면서도 공공감사로 관리통제하기 쉬운 조직 체계로 인식됨. 지역의 예술가들에게도 지역문화재단은 공무원보다 더 공무원스러운 <조직>으로 인식되기도 하여, 당초 지역문화진흥법에 근거한 제도적 의의를 상실하였다고 비판받기도 함

□ <조직> 보다는 <제도>로서 지역문화재단 바라보기

○ 지역문화진흥을 위해 도입된 제도로서 지역문화재단을 파악할 필요가 있음

- 지역문화재단이 무엇이며 어디까지 포함할지를 결정하는 과정에서, 2001년 “지역문화의 해” 백가쟁명 대토론회를 비롯하여 2000년대 초반부터 분권과 자치를 향한 지역문화현장 당사자들의 지속적인 입법 노력의 결과로 달성된 지역문화진흥법의 제정 배경과 철학을 고려할 필요가 있음

- 조직의 법인격이나 고유사무의 영역만 가지고 지역문화재단을 정의하고 바라보는 것은, 언제든지 바뀔 수 있는 지자체의 위탁사업의 향방이나 경영효율화 차원의 조직통합과 법인격 변경에 대해 지역문화예술계 차원에서 전혀 토를 달지 못하는 한계를 내포하는 것이기 때문임

○ 지역문화재단의 제도적 의의는 분권과 자치

- 앞서 설립 연혁으로 살펴본 바와 같이, <지역문화재단은> 지자체가 먼저 설립하기 시작하여 중앙정부에 의해 법제화 된 사례로서, 지역문화 분권과 자치의 취지를 반영하고자 한 <제도>임.

- 타 법령에 비해 유난히 길었던 지역문화진흥법 제정 과정을 살펴보면, 그 제도화 과정이 중앙정부의 시책에 의해 일방적으로 설정된 것이 아니라, 지역 문화예술계의 제도적 요구와 지자체와 국가 정부의 정책적 필요 등이 종합적으로 반영된 균형점을 찾아간 것이었음

- 이와 같이 상향식으로 정착한 제도이므로 분권과 자치가 중요한 지역문화진흥 정책의 집행 방식까지 고려하여 지역문화진흥법에 지역문화재단 설립근거를 밝혀놓은 것임

- 따라서, 지역문화진흥법 제 19조에 명시한 것 처럼 “지역문화진흥 시책을 심의·지원하”는 주체로서, 단순히 지자체의 문화사업을 실행하는 조직이 아니라, 문화정책에서 특히 중요하게 인식되는 “팔 길이 원칙”과 “거버넌스”를 구현할 제도로서 지역문화재단을 인식할 필요가 있음

- 1972년 중앙정부가 설립한 한국문화예술진흥원이 2000년대 지방분권의 시대정신을 반영하여 예술위원회로 변화한 것도 단순히 경영상 효율을 택한 조직형태의 변화라기보다 이와 같은 시대적 변화를 반영한 제도적 의미를 내포함

- 따라서 <재단>에서 <진흥원>으로의 전환 이후에도 여전히 지역문화재단의 제도적 취지를 유지할 수 있을 때 이를 지역문화재단으로 인식할 수 있음

□ 지역문화재단의 상(象, 想, 相) 함께 세우기

○ 지역문화재단의 제도적 의미를 계속 살리면서 환경변화에 대응한 조직변화를 이루기 위해서 지역문화재단의 상을 함께 재확립할 필요가 있음

- 외부 환경 변화 요구에 반응하여 관광, 문화산업 등으로의 사업영역 변화와 <진흥원>으로의 조직형태 변화를 선택하더라도 유지해야 할 <지역문화재단>의 제도적 가치는 무엇인지를 확인하고 공유할 필요가 있음

- 2000년대 설립 붐 당시 핵심가치였던 <분권과 자치>가 여전히 유효한 중요 가치라면, 이를 구현하고 지속할 방안을 도출해야 함

○ 문화재단이 현재 수행하고 있는 사업을 통해 떠올려지는 문화재단에 대한 상(想 : impression)과 이해관계자들이 느끼는 효용으로서 상(相 : recognition)도 추가로 조사 필요함

- 현재 지역문화재단의 정관에 명시되어 있는 이상적인 상(象 : ideal type)과 내부 직원들과 외부 이해관계자들이 일반적으로 인식하고 있는 상(想 : impression)에서 출발하여, 이해 관계자들이 관계를 통해 인식한 문화재단의 효용을 포함한 상(相 : recognition)을 문화재단의 미래 변화 방향을 설정할 수 있음

○ 지역문화재단의 상(象, 想, 相)을 함께 그리고 만들어 가야함

- 지역문화재단의 미래변화 방향 설정은 내외부 이해관계자들이 재단에 대해 그리는 상을 종합하고 그 위에서 출발할 필요가 있음

- 이런 과정은 기관의 설립목적뿐만 아니라 시대에 따라 변화하는 이해관계자의 요구를 확인하고 변화해나가는 <제도적 변화>의 과정이기도 함. 이를 통해 다음과 같은 효과를 기대할 수 있음

지역문화재단의 상(象, 想, 相) 함께 그리기의 기대효과

기대효과 ① 문화재단에 대한 상이 바로 문화재단의 미래 어젠다 설정의 출발점이 됨

기대효과 ② 문화재단에 대한 상이 바로 기관의 성과 기준이며 변화의 방향성 제시

기대효과 ③ 함께 제도/조직의 상을 만드는 과정의 경영적 효과

○ 그 과정은 지역문화생태계와 함께하는 변화의 과정임

- 조직차원으로 보면, 지역문화재단의 상을 그리는 작업은 변화하는 환경 속에서 지켜내야 할 개별 기관들의 핵심가치를 재확인하는 과정임

- 반면, 지역문화진흥 제도 차원으로 보면 지역문화 현장의 핵심주체인 문화재단을 중심으로 지역문화생태계의 미래 대응전략을 세우고 함께 변화하는 과정임

○ 문화재단의 경영혁신 차원의 노력뿐만 아니라, 국가의 지역문화진흥 정책 역량 강화 차원에서 문화부가 함께 해야 할 작업임

- 문화재단 현황 파악, 관련 행정제도 개선 등 문화부 차원의 관심과 노력 필요

- 한광연, 전지연 등 연합체를 통한 직원 역량강화 및 교류활동 지원 필요

☞다음 호에서는 <문화재단 20년> 동안의 변화와 <지역문화재단의 미래 핵심가치>를 공유할 예정입니다.